南水北调是谁提出的什么时候正式开始实施

南水北调是谁提出的？什么时候正式开始实施？

1952年10月30日，毛泽东视察黄河，在听取时任黄河水利委员会主任王化云关于引江济黄设想的汇报后，说："南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的。"这是第一次提出南水北调的宏伟设想。到2002年12月27日，时任国务院总理朱镕基在人民大会堂宣布："南水北调工程开工"。

南水北调工程被称为人类有史以来规模最大的调水工程。它是一个巨型系统工程，涉及主体及配套工程建设、水污染防治、水资源保护、征地移民、文物挖掘保护等多方面工作，因此也面临着各方的意见分歧以及利益博弈。

为加大协调力度，提高决策权威，组建南水北调工程建设委员会，温、李两位总理都先后担任国务院南水北调工程建设委员会主任，为工程建设如期进行提供组织保障。委员会下设办公室(下称"南水北调办")，作为建委会的办事机构，承担工程建设期的行政管理职能。

毕业于华东水利学院(现河海大学)的张基尧一生与水结缘，几十年来参与了云南鲁布革、广州抽水蓄能电站、小浪底水利枢纽、南水北调工程的实践。2003年，担任南水北调办第一任主任。如今，作为第十二届全国政协常委、人口资源环境委员会副主任，张基尧对10年前南水北调工程建设的决策过程，记忆犹新。本文为他接受《财经国家周刊》专访的口述摘编。

"三先三后"原则

1996年我调到水利部工作，了解到当时水利部内部在南水北调怎么调水的问题上有诸多分歧。南水北调工程与三峡工程不同，三峡工程争论的焦点是建与不建的问题，而南水北调工程是如何建的问题，也就是说大家都认为需要建这项工程。但是怎么建?一部分人建议先建设东线，一部分人要求先建中线。东、中线的争论持续了多年，主要原因是当时国家的财力有限，不可能两者同时建设。

记得1997年有一次在京西宾馆开会，那时候国务院成立了南水北调规划审查委员会，时任副总理的邹家华是主任。他主持会议，会上两种意见争执不下，最后不了了之。因此，水利部当时面临的问题，就是怎么样才能够协调各方对南水北调工程形成统一的意见，早一点开工建设。

1998年长江的大洪水，继之以2000年、2001年北方地区严重干旱，给了我们新的启示：不仅要加强防汛工程的建设，还要利用洪水资源给北方多补水，在减少南方洪涝灾害的同时，兼顾北方对水资源的需求。随后，南水北调工程规划开始有序展开。现在回过头来看，上世纪末至本世纪之初这段时间，是南水北调工程规划论证发展最快、目标最明确的阶段。

到2000年6月，经过数十年研究，南水北调工程总体格局定为东、中、西三条线路，分别从长江上、中、下游调水。

2000年9月27日，时任国务院总理朱镕基在中南海主持召开南水北调工程规划座谈会，就是在这次会议上，朱镕基总理提出南水北调工程建设的"三先三后"的总体指导原则，即"先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水"，这成为南水北调工程规划、建设以及运行调度一以贯之的重要原则。

在这次座谈会上，当时的水利部部长汪恕诚、当时的中国国际工程咨询公司董事长屠由瑞、当时的国家计委副主任刘江，就南水北调工程中的有关问题进行了汇报。张光斗、何璟、潘家铮、黎安田、鄂竟平、宁远等在会上发了言。听完汇报后，朱镕基拍板：北方地区特别是华北地区缺水越来越严重，非解决不可。

对"三先三后"的总体指导原则，朱镕基也做了详细说明。关于"先节水后调水"，他说，目前，我国一方面水资源短缺，一方面又存在着用水严重浪费的问题。许多地方农田浇地仍是大水漫灌，工业生产耗水量过高，城市生活用水浪费惊人。因此，在加紧组织实施南水北调工程的同时，一定要采取强有力的措施，大力开展节约用水，绝不能出现大调水、大浪费的现象。关键是要建立合理的水价形成机制，充分发挥价格杠杆的作用，现行水价过低，既不利于节约用水，也不利于供水事业的发展，必须坚决改革，理顺供水价格，促进节约用水。

朱镕基还谈到了"先治污后通水"的问题，他说，水污染不仅直接危害人民的生活和身体健康，影响工农业生产，而且加剧水资源短缺，使有限的水资源不能充分利用。在开展南水北调的规划和实施过程中，必须加强对水污染的治理，如果不治理水污染，那么调水越多污染越重，南水北调就会成为污水搬家。一定要先治污，再调水。

关于"先环保后用水"，朱镕基说，在规划和实施南水北调工程中，要高度重视对生态环境的保护，这个问题非常重要。生态平衡一旦遭到破坏，就会造成难以挽回的后果。特别是对于调出水的地区，要充分注意调水对其生态环境的影响，一定要在周密考虑生态环境保护的条件下才能实施调水工程。

南水北调工程建设委员会

《南水北调工程总体规划》提出"成立南水北调建设委员会，下设办公室"，这是参照了组织三峡工程建设的做法。2003年2月初，时任国家发改委主任马凯、副主任刘江以及水利部部长汪恕诚三位联名给总理写信，请求尽快成立南水北调建设委员会办公室筹备组。不久，总理批示同意成立，提名我负责筹备工作。

2003年2月28日，筹备组成立并开始工作。初期的筹备组包括我在内一共7个人，在水利部借了一间房子开始办公。4月，南水北调工程建设基金工作小组成立。与此同时，我抓紧南水北调工程建设委员会办公室的筹备工作。在协调南水北调建设委员会名单的过程中，我们建议由国务院办公厅秘书局起草，再报中央编制委员会办公室。7月31日，国务院决定成立国务院南水北调工程建设委员会，委员会由国务院有关领导同志、中央有关部门和有关省市主要负责同志组成，时任国务院总理任委员会主任，时任副总理曾培炎、回良玉任副主任。

国务院南水北调工程建设委员会成立后，还要有一个工作班子，也就是南水北调办。8月4日在筹备工作组工作基础上，国务院批准南水北调办主要职责、内设机构和人员编制，明确南水北调办承担南水北调工程建设期间的工程建设行政管理职能，内设投资计划司、经济与财务司、建设管理司等6个职能机构。8月13日，中共中央宣布成立国务院南水北调办党组，我任党组书记和办公室主任。

在南水北调工程整个规划过程中有各种思想、理念、利益的碰撞。实际上，南水北调办解决的不仅是工程技术的问题和工程建设的问题，还要协调、解决大量设计、建设、移民、治污等方面的分歧，更多是在利益博弈中提出决策问题的建议。

我举个例子，现在华北地区一年抽取地下水60多亿立方米，中线调水的95亿立方米中，相当一部分就要弥补60多亿立方米地下水的超采，不然各地每年还得打井，井就会越打越深，地下水也会越来越枯竭。南水北调工程通水后就要严格控制超采地下水，在丰水年还要适当回补。当时我们确定这个水量的时候，有的同志不同意，认为我们设定的调水量太多了。实际上，真正意义上的增量水仅30多亿立方米，大量的水被用来弥补由于不再继续抽取地下水而造成的缺口。这其实就是观念的碰撞，也就是到底还要不要继续超采地下水。

时任国家领导人曾告诫我们，要站在各方利益的结合点上考虑问题，谋划工作。这就要求我们在日常工作中，要平衡国家利益与企业利益、个人利益;眼前利益与长远利益;在地方，则要平衡各省、市利益，也就是说要把各个方面的利益都考虑到。

整村搬迁与开发性移民

南水北调工程作为特大型基础设施，工程占地规模很大。根据东、中线一期工程项目建议书，工程永久占地面积约为100万亩，临时占地面积约50万亩，涉及7个省市100多个县，38万人需要搬迁，50多万人需要进行生产安置，平均每年需要搬迁约8万人。

征地移民工作涉及国家、地方、单位、集体、个人等错综复杂的利益关系，具有很强的政策性。南水北调工程关键在中线，中线调水关键在移民。其中，丹江口库区移民的搬迁安置成为南水北调中线工程的难点和关键。

我曾在小浪底水利工程枢纽建设中负责过20万人的移民工作。根据我的经验，以前有些工程在移民安置中，往往注重生活安置，忽视生产发展，没有真正解决移民的生产出路问题，使得移民安而不稳。

南水北调工程库区大部分移民原来都住在比较僻远的山区，和外面的世界接触很少，如果国家把将来安置的地方建设得比现住地生活、生产条件好，不用动员他们都愿意走。

国务院确定的南水北调征地移民的工作方针是：坚持开发性移民，使移民安置与资源利用、经济建设结合起来。据此，我们制定了一套科学合理的移民体制和移民政策，并在执行这些政策时既保证其严肃性，也体现出灵活性。首先，提高了南水北调征地移民的补偿标准，补偿金额由原来的当地前3年农业平均产值的5倍到6倍，提高到16倍。后来国务院制订的《水利水电工程征地补偿及移民安置条例》采纳了我们的意见，也把补偿标准调整为16倍，比原来翻了一番还多。

另外，在规划中，一是对安置地进行了详尽的基础设施规划：首先是建村盖房、通水、通电、通路、通电视，让移民的居住条件有极大的改善。二是打消移民的顾虑，实行集中安置。以前移民工作中采取将移民分散到各个村子的办法，使移民有陌生感，认为自己是外来人，易受当地人欺负。这次我们采取尽量整村搬迁。虽然迁移到了其他地方，但这些移民仍生活在原来的群体之中，使他们有了安全感、亲近感。三是生活、生产并重，实行有土安置。确保每个移民拥有最基本的土地：湖北省因为有很多农场，所以多一些，人均1.2亩;河南略少，人均1.05亩。有了土地就是有了生产资料，有了基本的生活保障。既保护了群众的利益，又维护了社会的稳定。

我以前在做移民工作时，曾经回访过一些移民，他们住得很好，但由于没有生产出路，房子里面什么都没有，揭开锅是空的，缸是空的。移民上楼后，不能养猪、鸡等家畜，房前屋后也无法种菜，整天无所事事，移民心神不定，情绪不稳。

土地是农民唯一信赖的生产资料，即使不去外面打工，依靠房前屋后的土地，种一点瓜果蔬菜，也可以生存下去。但是仅仅让移民靠一亩地很难发展，更难致富。为此，在制定移民规划的时候，就有意识地尽可能把移民安置在城市附近以便于出去打工。另一方面，在规划中，制定了很多针对移民的后期扶持政策，最主要的目的是帮助他们具备多种生产致富的手段。我曾经与河南、湖北的同志研究，在移民安置地建立培训基地和学校，开设多种培训班：有学电脑的，学电焊的，学制衣的，还有学汽车修理的……当地政府还把移民的培训基地和城里的人才中心对接。通过培训，让移民有一技之长，出去打工就容易找到工作。每户移民只要有一人在外打工，生活就能基本稳定，这些措施都收到了较好的效果。

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